Note de synthèse 1ère partie : "Adaptation à la crise : « on s’est mangé la crise »
par Pascale CHELIN-ALLANIC, CNFPT - DGAcDF
Introduction
La crise sanitaire d’une ampleur inédite qui a confiné le pays et mis à l’arrêt l’économie a mis en avant l’engagement du service public territorial, les agents en charge du traitement et de la collecte des déchets, de l'eau et de l'assainissement, du maintien à domicile des personnes âgées ou handicapées, les équipes de direction mobilisées chaque jour.Dans ces conditions de travail exceptionnelles, le CNFPT a proposé rapidement des ressources pédagogiques, ouvert ses MOOC, monté des webinaires. Mais, très vite, il nous est apparu que les formations existantes devaient être revues tant dans le fond des thèmes que dans l’approche pédagogique.
Personne ne connaît l’étendue des impacts de la crise sanitaire dans les territoires, il faut faire « avec l’incertain ». Mais, tout le monde la vit et en fait l’expérience dans son activité personnelle et professionnelle. Cette évidence a été un point de départ pour conduire la réflexion sur des changements à opérer dans notre ingénierie de formation.
« Comment vous-êtes-vous adaptés cette crise ? quelles premières leçons en retirez-vous ? comment envisagez-vous la reprise ? Et quel accompagnement formation pourrait vous aider ? Telles ont été les questions posées à une trentaine de DGS de collectivités. Nous avons également sollicité les Pôles de compétences du CNFPT les plus concernés.
Les réponses viennent conforter des enjeux déjà présents dans les territoires. Les collectivités font face à une situation d’une telle complexité que nous n’en sommes qu’au début de l’analyse d’autant que la crise va s’inscrire dans la durée. Les défis à relever sont considérables, même si le service public a finalement démontré sa capacité à faire face.
Les failles qu’a fait apparaître cette crise sont nombreuses, c’est pourquoi cette crise doit surtout être apprenante, l’occasion de faire évoluer les organisations de travail, les politiques publiques, l’articulation des acteurs publics, et donc l’efficacité globale de l’action publique.
Edgar Morin, pour penser le concept de crise, explique que les règles habituelles qui assuraient la stabilité d’alors ne fonctionnent plus et n’offrent aucune solution aux problèmes de la crise. La crise entraîne donc une « progression des incertitudes ». Cependant, elle offre aussi des conditions nouvelles pour l’action. Dans l’incertitude et l’ambiguïté propres à la crise, on assiste à un déblocage de ressources jusqu’alors inexploitées et de nouveaux potentiels se dévoilent pleinement, on voit se déployer des alliances et des coalitions temporaires. La crise est un risque et une chance, risque de régression, chance de progression. Une certitude : en temps de crise, on n’attend pas le changement mais on saisit l’opportunité des nouvelles conditions de l’action pour le créer.
C’est à accompagner ce défi que le CNFPT se prépare.
ndr la partie préconisation du document est interne au CNFPT
Nous vous proposons un petit document qui fait état de ce que nous avons compris de ce que les collectivités vivent en ce moment, les questions qu’elles se posent et ce qu’elles attendent du CNFPT.
Ce document s’appuie sur la réalisation de 30 entretiens, auprès de DGS, auprès des responsables des Pôles de compétences qui ont depuis six semaines été au contact des agents dans les webinaires et les e-communautés. Il servira de base à une réflexion sur l’offre de services du CNFPT aux collectivités et aux agents.
Adaptation à la crise : « on s’est mangé la crise »
1.1 Préparés / pas préparés ? «Clairement, on n’était pas préparés »
De nombreux DGS ont l’habitude de gérer des crises et des risques (inondations, feux de forêt, risques sismiques, cyclones, plans de continuité des EHPAD), certains ont des PCS (plan communal de sauvegarde), des PCA (plans de continuité de l’activité), des process pour les personnes vulnérables. Pour autant, tous insistent sur le fait qu’ils n’étaient pas préparés à un confinement aussi rapide et brutal : « aujourd’hui, on parle PCA mais ce n’était pas notre vocabulaire, on n’avait pas préparé de PCA et de toutes façons, il n’aurait pas été conçu pour ce risque-là ».
« Le volet pandémie n’est pas présent dans notre plan communal de sauvegarde », « nous n’avions jamais eu le temps de le mettre à jour en collectif »
L’adaptation s’est donc faite de façon empirique, dans l’urgence : pour les toutes petites collectivités, ce fut « l’anarchie totale au démarrage du PCA », des DGS ont dû prendre le relais sur la gestion de la paie, « tous les processus ont été déclenchés en coordination avec la collectivité territoriale unique, mais de manière désordonnée car les consignes du gouvernement n’étaient pas claires. C’était de l’improvisation ».
N’ayant pas imaginé dans nos scénarios virtuels une crise sanitaire de cette nature, de cette ampleur et de cette durée, les collectivités n’ont pas pu toutes doter immédiatement tous leurs agents d’outils nécessaires au télétravail ni cartographié les possibilités de réaffectation transitoire d’agents disponibles vers d’autres missions jugées plus prioritaires.
A noter que cette situation a dû être gérée dans un interstice démocratique, « et celui-là on s’en passerait quand même ».
Et pourtant, «la première chose à dire c’est que l’on s’est adapté avec sérénité ».
1.2 La gestion de l’urgence :
Mise en place de cellules de crise
Les DGS et leurs équipes de direction ont dû s’organiser très rapidement, suite aux mesures décidées par le gouvernement au lendemain du 1er tour des élections municipales et intercommunales.L’enjeu a été double : garantir une continuité des services publics indispensables à la vie des citoyens, même en période de confinement, et mettre en sécurité le personnel. Très vite, les plans de continuité d’activité ont été mis en œuvre (eau, assainissement, déchets, maintien à domicile des personnes âgées, etc.).
Les DGS ont organisé avec leurs élus des cellules de crise, sur des périmètres variables (au niveau de la commune, de l’interco voire ont mis en place des cellules de crise inter-collectivités comme à Vichy (Vichy ville, Vichy communauté, Cusset, Bellerive).
Elles se réunissent par vidéotransmission, – généralement, tous les jours -, et ont pour objectif d’organiser la continuité de certains services et de répondre aux enjeux qui apparaissent quotidiennement.
Maintien des services publics
La priorité des DGS a été d’assurer la continuité des services publics essentiels. En premier lieu, l’accueil des enfants des soignants, parfois de ceux des policiers. Les deux autres services à la population identifiés comme essentiels par les directeurs généraux sont la collecte des déchets et le portage des repas au domicile des personnes âgées. Ils fonctionnent à peu près normalement selon les dirigeants. S’agissant des services administratifs, la priorité absolue de tous les DGS est d’assurer la paie des agents, puis l’état civil et les achats.D’autres services publics ont pu être maintenus, quoiqu’en mode dégradé : nettoyage des rues, entretien des espaces verts, médiathèque numérique, instruction des permis de construire pour les actes urgents, les interventions curatives sur la voirie et les réseaux (énergie, eau, assainissement), la délivrance des prestations sociales relevant de leur compétence, la gestion de foyers logements, l’appui aux commerçants et au tissu économique local (exonération de TLPE, report de loyers pour les baux commerciaux.
Maintien et aussi parfois initiatives mises en place par l’action publique locale : soutien au tissu économique local, création de plateformes pour mettre en lien commerçants (habituellement des marchés) et habitants par exemple.
Gestion pragmatique qui s’est appuyée sur le bon sens et la confiance
« On s’est adaptés, on est partis en mode urgence et cela a fonctionné ».
Les collectivités ont géré les urgences, les astreintes, les roulements, l’organisation en binôme et ont laissé le reste de côté : « sur le culturel, le sportif, on a tiré le rideau ».
Pour autant le choix a souvent été fait, en accord avec les maires, de ne pas ralentir le rythme des instructions de permis de construire, des permanences téléphoniques ont été mises en place pour les services d’urbanisme, les maisons de service au public (MSAP) et l’accueil de la communauté de communes, les CCAS ont mis en place un numéro unique pour l’accueil des familles. Dans certaines collectivités, les accueils au public ont été centralisés sur un seul site des avec permanences téléphoniques pour l’ensemble des services.
Les collectivités se sont donc organisées au plus près du terrain : «la réponse unique et égalitaire pour tous les services est illusoire. Nous nous sommes adaptés et avons géré en fonction de l’impact du service et de la capacité à garantir la sécurité sanitaire des agents et du public ». Au cas par cas, elles ont identifié les services qui devaient rester ouverts, protégé les agents à risque, affecté les agents sur des services / postes / missions qui n’étaient pas forcément les leurs et ont constaté que les agents l’ont fait avec beaucoup de bonne volonté.
Les différentes situations des agents ont été gérées avec souplesse. Il y a 4 catégories d’agents :
- Ceux obligés de se déplacer (techniciens, personnel social)
- Ceux qui peuvent télétravailler
- Ceux qui ne peuvent pas travailler, comme le personnel des écoles, des piscines, des musées
- Les volontaires pour des missions autres que celle relative à leur emploi
Les services techniques ont été en première ligne, eau, déchets avec comme objectif de ne pas aggraver la crise sanitaire du Covid 19 par une crise liée à la pollution de l’eau des rivières.
Beaucoup d’agents des services sociaux ont été sur le terrain : santé, autonomie, protection de l’enfance, urgence sociale
Dans cette situation extraordinaire, les collectivités ont recouru à tour de bras aux autorisations spéciales d’absence pour couvrir les agents qui ne peuvent travailler. « Les collègues voient bien qu’on est dans une gestion arrangeante et pas statutaire », l’heure n’est pas encore aux comptes.
Dans l’organisation du travail, la confiance a été le maître mot : « chacun s’organise, le message, c’est que vous connaissez votre travail, vous adaptez vos modalités de travail, vos horaires. Pas de procédures strictes, pas de déclaration, pas de bureaucratie ».
Il a fallu suivre les situations administratives des agents et établir comment on allait les suivre, d’autant que les situations administratives ne sont pas figées selon les contextes familiaux (divorce…). Un tableur hebdomadaire de suivi a souvent été mis en place.
1.3 Le télétravail et les outils de travail à distance :
La crise sanitaire a obligé les employeurs publics à mettre en œuvre de nouvelles règles d’organisation du travail pour maintenir une continuité d’activité et le télétravail a été massivement organisé pour toutes les fonctions support.
Toutes les collectivités ne sont pas également avancées sur le télétravail. Dans les toutes petites collectivités comme à Fressenneville, il n’a pas été possible de mettre en place le télétravail car il n’y a tout simplement pas de service informatique permettant sa mise en place.
D’autres étaient frileuses sur le sujet, les représentations des agents et/ou des élus étaient plutôt défavorables au télétravail « avant, on se faisait toute une représentation du télétravail. Même si la collectivité s’y est engagée depuis 2018, la pratique restait encore frileuse ».
Et pour les structures déjà engagées dans le télétravail, « La crise a permis un passage à l’échelle ».
Les agents en télétravail ont ainsi pu représenter 30, 40 % (Morlaix), jusqu’ à 80 % des agents (Pouzauges). Aux questions culturelles s’ajoutent les questions techniques (débit, nombre de portables disponibles).
« Au Lamentin, nous avons également développé une politique d’e-administration avec le courrier électronique, pour pallier la faible activité postale du fait du confinement. Le dispositif a tenu compte cependant de la capacité des serveurs ».
Les services informatiques ont été sur-sollicités pour répondre aux besoins en équipements informatiques et en outils de travail à distance.
La période a permis d’expérimenter les outils de travail à distance comme « Teams » qui « nous permet de continuer à nous voir et de continuer à nous parler entre collègues, nous allons continuer à l’utiliser. C’est un soutien psychologique essentiel ».
Les modes de travail avec les élus sont ainsi transformés : « Demain nous avons une réunion de toutes les commissions, nous allons tester cette nouvelle modalité ! ».
1.4 La temporalité :
Les collectivités se sont adaptées au fil des semaines à la situation mais suivant leurs missions, les agents n’ont pas vécu la même temporalité.
Les DGS ont identifié 3 phases principales avant le déconfinement progressif :
Temps 1, les missions vitales, qualifié par Vincent Martin de « Phase réflexe »
Il s’agit de poser des actes réflexes (mise en confinement, équipement des agents en télétravail, recueil d’informations, communication, accompagnement des élus pour maîtriser ce qu’on allait dire en interne et externe pour ne pas créer ou laisser des terrains ingérables. Les DGS ont donné la priorité aux services fondamentaux du quotidien (eau, assainissement, déchets, accompagnement des publics fragiles…), même parfois en mode « dégradé ».« Sur les 15 premiers jours, on était complètement hors sol, on avait l’impression d’être dans une bulle H24. On n’avait pas le choix, il fallait faire, tout mettre en place en espérant ne rien oublier. Ensuite, on a eu du mal à redescendre. C’était vraiment particulier, je crois que je m’en souviendrais toute ma vie ! »
Temps 2, les missions prioritaires, la mise en place d’une cellule de crise
Puis, il a fallu assurer la continuité des services support (RH, Finances, DSI…), grâce au télétravail. Les directions générales ont su à la fois faire preuve d’une vraie priorisation (ce qui est indispensable), d’un maintien du back office et d’une mobilisation du personnel pour faire émerger de nouvelles initiatives en matière économique, de soutien à l’activité agricole ou encore culturelle, compte-tenu du contexte : « il a fallu à la fois à suivre les soins intensifs et identifier les transformations en profondeur en direct devant nous ».Temps 3, la préparation de la reprise progressive d’activités
Cette phase selon les DGS va être plus compliquée que la mise en confinement. Comment s’organiser dans un contexte d’incertitude qui va durer, garder la ligne directrice tout en préservant l’humain ? Comment rester efficace dans l’urgence ? Ils préparent donc des plans de déconfinement et ont besoin pour cela des directives gouvernementales et d’un travail avec leurs partenaires (Education Nationale par ex.). Ils soulignent la nécessité d’un accompagnement des agents qui n’ont pas tous vécu la même chose ces dernières semaines (télé travailleurs, agents sur le terrain, agents en ASA…) avec les risques RPS associés.- « C’est une période difficile qui commence, on a commencé à reprendre les affaires » Il y a des décalages entre d’un côté moi, et les 2 DGA (cohésion sociale –économie) qui avons été au front et de l’autre côté les autres services qui ont continué leurs projets sur leur lancée ou qui ont été totalement déconnectés ».
« Il ne faut pas être débordé par les envies de certains services de reprendre leur activité dès la sortie du déconfinement comme si rien ne s’était passé et, en même temps, il ne faut pas les démotiver et les laisser de côté ».
1.5 Une communication de crise
Les collectivités ont mis en place une communication très importante pour les personnels, les collègues isolés : message vidéo du maire, newsletter en mettant en avant des collègues, recettes de cuisine, publicité pour les séances de méditation, flash infos, envoi de mails, FAQ et numéro de téléphone dédié pour le soutien psychologique interne, envoyé des questionnaires de qualité de vie au travail pour accompagner le déconfinement.
Les DGS ont mesuré un fort besoin de contacts et d’informations de la part des agents, notamment pour mettre des mots sur les « maux » : « Nous sommes une collectivité qui reste encore à taille humaine. Avec 150 agents, on parvient à rester en proximité des agents. Et pourtant, la question du lien se pose quand même, il y a encore des personnes professionnellement isolées ».
Même dans les toutes petites collectivités comme Saint Rémy sur Durolle, la DGS élabore une lettre Info Mairie quotidienne en direction de la population.
La communication a été souvent décentralisée, les responsables de service, les agents de maîtrise ont été en première ligne pour alimenter ces liens : « certains d’entre eux accueillent les équipes dès 3h du matin, ils ont à rassurer et encourager les agents quand parmi eux, certains sont partis en quittant un proche qui tousse et qui ne se sent pas bien. C’est encore eux qui font face aux fake- news et à l’inquiétude sur les conditions de travail ».
« Nous, on n’était pas très performants sur l’information des communes membres au-delà du journal de l’interco. J’ai de suite proposé une newsletter quotidienne sur le travail fait au jour le jour avec des pictos sympas à lire ; le retour est positif avec les maires, les DGS et aussi l’ensemble des personnels ; nous l’envoyons aussi au sous-préfet ce qui permettait à tout le monde de voir les dynamiques dans la collectivité. Le retour des agents est positif ; ils nous ont écrit pour dire que la news leur permet de tenir le fil avec le travail ».
Par ailleurs, au fil des jours, il a fallu gérer le flux de communication sans trop bombarder les gens d’informations et alimenter l’angoisse plus qu’autre chose : « les agents de maitrise nous ont aidés à organiser ce flux en nous signalant quand on en faisait trop