Note de synthèse seconde partie : Ce que la crise nous apprend

par Pascale CHELIN-ALLANIC, CNFPT - DGAcDF

Ce que la crise nous apprend

2.1 Ça a tenu !

La solidité de notre modèle :

Pour des organisations que l’on qualifie souvent de « lourdes, bureaucratiques, sédimentées », on observe une réelle capacité à s’adapter rapidement pour faire face et apporter des réponses concrètes. Le modèle d’administration locale s’avère finalement pertinent pour répondre aux enjeux du XXIe siècle : « Ce qui est encourageant, c’est la capacité de résistance et d’adaptation de nos organisations publiques, qui sont robustes face à ce choc. Et la solidarité que nous voyons partout s’organiser, dans des sociétés dites « individualistes » est un très beau signal ».

Le sens du service public

Les agents sont attachés au service public local. Ils ont fait preuve de créativité et d’initiative, de solidarité et démontré l’adaptabilité des services : « nos forces sont celles qui fondent le service public : dévouement, solidarité et volonté d’assurer la continuité tout en s’adaptant chaque jour…

Les agents sont parfois allés au-delà des attentes des maires : on a beaucoup parlé des ripeurs mais les agents techniques en général ont été sur le pont : ils ont réparé des écoles en profitant de l’absence des enfants dans les locaux, ont entretenu des routes vides de voitures, ont veillé à la propreté de la voirie, des cimetières.

« Nous n’avions aucun process préalable pour construire toute cette organisation. On l’a fait au fur et à mesure, avec les idées des uns et des autres et avec les ressources dont nous disposions. Tout était nouveau et en même temps, je remarque que tout s’est fait de manière naturelle. Nous avions tous eu à cœur de garantir la continuité de nos services. Nous avons instinctivement pensé aux personnes les plus fragiles et nous avons tout de suite chercher comment faire pour qu’elles puissent traverser ce confinement avec le moins de difficultés possibles ».

La solidarité a été manifeste, confection de masques, un mouvement spontané pour participer à la réserve opérationnelle : « Loin de son activité au sein de l’agglo, une personne de l’équipe est allée travailler dans un EHPAD pendant une semaine. C’est une sacrée découverte, de voir toutes ces personnes proposer de rejoindre la réserve opérationnelle sur des activités complètement éloignées de leur fonction. Cette envie d’agir ! Il sera important de le faire savoir ».

Le télétravail et les outils collaboratifs

Au titre des bonnes surprises, le recours massif et très rapide au télétravail a montré que les fonctions administratives peuvent se faire à distance, que l’instruction des dossiers de subvention aux collectivités peut être poursuivi : « On n’aurait pas imaginé faire la paie à distance et ça s’est très bien fait. Cela va nous amener à repenser notre fonctionnement, à faire sauter des verrous psychologiques ».

« Dans le PCA nous n’avions mentionné que le traitement des salaires et en fait c’est toute la gestion RH qui peut se faire en télétravail ».

De même, les DGS soulignent l’efficacité et le gain de temps des réunions en visioconférence. : « Les agents sont beaucoup plus concentrés et réfléchis, la prise de parole est plus efficace, ce qui se faisait en trois heures se fait maintenant en une heure quinze ».

« Nous avons fait la première plénière de la collectivité territoriale de Martinique en téléconférence : sans tomber dans l’extrême et supprimer toute la dimension humaine et physique, ça peut apporter des réponses ».

En même temps, certaines inquiétudes sont posées : le pôle social souligne combien le télétravail ébranle les métiers du lien, les entretiens par visio ou téléphone ne posent pas que des questions techniques mais touchent la construction identitaire des personnes. Les choses se sont mises en place en tâtonnant, les pratiques resteront-elles éphémères, annoncent-elles une évolution ?

Il y a aussi un côté invasif du numérique (WhatsApp, télétravail, écran…) et il n’y a plus de démarcation entre l’espace privé et l’espace de travail. Les conséquences sont importantes.

D’autre part, le confinement a questionné les outils et les services numériques, mais également le rapport des agents à ces outils avec un risque d’augmenter la fracture numérique au sein des agents. « Il y a un vrai décalage entre les agents. Le confinement a fragilisé des agents déjà fragiles ».
« Les assistantes censées nous relayer dans l’organisation matérielle de nos réunions, ne maîtrisent pas encore tous les outils technologiques » ; « Les ATSEM sont des personnes qui n’ont pas forcément d’ordinateur, ni d’habitudes de travail à distance ».

Le télétravail questionne également le management : « Compte tenu de la période, certaines personnes de l’équipe ont souhaité prendre du temps dans la journée pour s’occuper des enfants ou sortir respirer et pouvoir travailler plutôt le soir. Si on reste sur la définition règlementaire du télétravail, ce n’est pas possible. Là, aussi, c’est une source de réflexion : il semble nécessaire d’injecter de la souplesse en termes de management. Tout est une question de confiance dans la capacité à produire et à atteindre les résultats ».

Des gens, des services émergent

Pour travailler autrement, le service Système d’Information est un service pilier aujourd’hui.

Les agents de terrain (souvent cat C) ont joué un rôle essentiel et ont acquis une place centrale par leur capacité d’initiative, leur sens des responsabilités et du service public, leur autonomie. Les cadres dirigeants en télétravail ont dû faire confiance aux agents qui étaient sur le terrain.

Les directeurs ont perçu différemment la place et le rôle des agents de maîtrise dans l’organisation : ils doivent posséder un ensemble de compétences très large, porter une forte responsabilité tout en étant très autonomes ce sont eux les chevilles ouvrières de l’organisation, ils portent sur eux des enjeux énormes : « En fait, c’est le poste le plus compliqué de l’organisation, on voit bien qu’il faut mettre le paquet sur ces métiers, c’est l’avenir ».

Le dialogue social

Le dialogue social a été renforcé et amélioré avec la mise en place de rendez-vous plus fréquents « hebdomadaires avec les 2 organisations syndicales ».

Plus largement, il va s’agir de mener une réflexion avec les instances paritaires sur les modes d'organisation, les conditions de travail, le rôle de chacun des agents.

Le mode de management (confiance, délégation)

Les fondamentaux sont confirmés : « Cette crise a confirmé que le management participatif fonctionne, les agents sont écoutés, rassurés, on trouve la solution à plusieurs. Cela renforce l’autonomie des agents » ; « Il ne faut oublier personne dans la communication » ; pour le management à distance, il y a nécessité de garder le lien, arriver à fixer des objectifs à court terme, reprioriser les objectifs, requestionner la hiérarchie, les priorités.

Le plus difficile pour eux, c’est de manager dans l’incertitude : rassurer, donner une ligne quand on navigue à vue au regard des décisions nationales et d’une situation changeante.

Les DGS mesurent pour certains le fruit du travail de fond mené sur la structuration de leur collectivité, l’animation des collectifs de travail, le développement des compétences, la co-élaboration d’une culture commune, la diffusion de l’administration numérique et inclusive, l’amélioration des conditions de travail des agents. Certains ont constaté une certaine maturité de l’organisation, solidité et souplesse de la part des agents.

Arnaud Lecourt à Dinan agglomération témoigne ainsi des bénéfices de la démarche d’innovation publique initiée : « L’appropriation d’une culture de la résilience, d’une culture de l’agilité, la confiance dans les collaborateurs et la confiance des collaborateurs dans la collectivité nous ont aidés dans la gestion de la crise. Je constate que ce qui marchait bien avant la crise a bien marché : nous avons des process internes bien calés, des outils SI performants et, du coup, les finances, la RH, le fonctionnement des Assemblées ont bien fonctionné ».

Cette période est donc un accélérateur des processus enclenchés et c’est une vraie opportunité pour renforcer la transversalité et revoir le management : « le Directeur financier a assoupli certaines règles pour faciliter tant en interne que pour les usagers les prises de décision et les actions opérationnelles. Il sera important d’en garder la leçon pour être capable de renouer avec cette confiance et de diminuer les niveaux hiérarchiques.

Quelques pistes de réflexion :

Comment manager demain en intégrant qu’il s’agit moins d’une posture de gestion que d’être attentif aux liens ?
La capacité démontrée d’autonomie et d’initiatives qui fait que ça marche : l’importance de finalités partagées et appropriées qui fait que même à distance et de manière atomisée, les agents se sont pris en main, ont démontré des aptitudes.
Responsables avec un accompagnement basé sur la confiance et la délégation.
Réflexion pour passer d’un modèle d’exécution à un modèle privilégiant les finalités et les missions servant ensuite de boussole pour le pilotage au quotidien (le pourquoi) au regard des résultats et du service produit.

2.2 Mais la crise sert de révélateur :

« Cette crise n’a pas forcément révélé de nouvelles choses mais elle a amplifié des dysfonctionnements existants ».

Une absence de culture de crise partagée

Globalement, les DGS font état d’une faible maîtrise des outils de gestion de crise : «ma difficulté est que je me suis senti finalement avec très peu ou sans grand outils de gestion de la conduite de crise » ; « Nous nous sommes aperçus que, dans le contexte de cette crise, le PCA ne jouait pas pleinement son rôle ».

Or, affronter ce type de situation de crise « va faire partie du job », le management de la résilience, de la transversalité, des incertitudes ne sera plus un jeu de l’esprit mais devient une nécessité. Il va nous falloir s’approprier une culture de la crise : « Tous les services doivent être sensibilisés à la logique de crise, il faut garder tout le monde dans une logique collective et favoriser l’appropriation des logiques d’urgence, de priorisation ».

Les premiers retours d’expériences donnent déjà de premières pistes de réflexion :

Sur la composition des cellules de crise : « Une cellule intercollectivité est cohérente surtout quand il y a le même patron à la tête de la ville et de l’agglo mais elle ne peut pas être coordonnée par un cadre qui ne connait pas les compétences de l’agglo et les problématiques de certaines communes autres que la ville centre. Il faudrait un cadre ou une petite équipe mutualisée ayant un regard communal et intercommunal pour anticiper les prochaines crises composée du DGST, du directeur de l’action sociale et du directeur de Gemapi par exemple formés ensemble et mobilisables sur n’importe quel type de crise ».

Sur le PCA : « Un PCA ville, un PCA agglo, ça n’a pas de sens : les 2/3 des services essentiels sont à l’agglo (assainissement, eau potable, déchets, transports) et 1/3 à la ville (police sécurité, entretien de l’espace public, social) » ; « Il faudrait un PCA plus générique qui soit en capacité de comprendre plus vite ce qui se passe. Capable par exemple, de faire très rapidement un benchmarking des modalités de gestion de la crise tant sur ce qui doit se faire tout de suite, pendant la crise mais aussi après et ensuite capitaliser et diffuser les bonnes pratiques ».

Sur la question corollaire de la communication : quels éléments de langage faire passer aux agents ? qu’est-ce qu’on demande aux agents de relayer et via quels supports ? qui le fait ? la métropole, les communes ? Comment communiquer alors que les incertitudes scientifiques amènent à changer d’attitude ?

La coopération interterritoriale

La crise a amplifié les relations partenariales existantes entre communes et intercos :

Lorsqu’en temps normal, la coordination était faible, « sans préparation et anticipation sur le qui fait quoi, ces moments de crise sont source de tensions entre l’interco qui n’est pas le hiérarchique des communes et les communes, c’est compliqué ».

Les communes ont pu se sentir seules : « La métropole a laissé les communes se débrouiller ». Parallèlement, les intercos ont pu avoir l’impression que les communes se repliaient : « Le PCA fait en une semaine et a été envoyé à l’ensemble des communes du territoire. A ce moment-là, tous les élus se sont appuyés sur moi pour avoir des informations, mais j’ai eu peu de remontées de terrain » ; « on n’a pas eu d’informations sur ce qu’elles mettaient en place, il a fallu utiliser des biais pour ne heurter personne et faire en sorte qu’il y ait de la coordination ».

Le contexte politique et la suspension des élections ont alors aggravé les dysfonctionnements : « la coordination avec l’interco aurait dû nous aider à éviter que ça parte dans tous les sens. Mais la surenchère politique des élus, leur sur-communication, leur volonté d’annoncer tous les jours quelque chose dans la presse n’a pas permis un travail de concertation des DGS ».

A l’inverse, les dynamiques partenariales enclenchées ont porté leurs fruits : « la Métropole a vraiment été là. C’est une chance pour nous. Le réseau « Métropole » a permis de resserrer des liens entre nous. Les « Conf’ call animées par la métropole ont été particulièrement utiles. Même si on se retrouve, encore une fois, avec des collectivités de taille différentes et donc avec des problématiques hétérogènes, le partage de ce qui a été mis en place par les unes et les autres a été important ».

Les collectifs de DG du territoire initiés en Pays de Loire ont renforcé les pratiques de coopération : « les liens DG EPCI et communes ont bien tenu pour répondre à un besoin d’échanges régulier et de partage entre communes. La communauté de communes s’est retrouvée avec un rôle de plate-forme d’informations pour partager à l’échelle du territoire l’actualité du fonctionnement des services publics ».

Les DGS ont été très seuls

La relation aux élus a pu être compliquée par une gouvernance locale bouleversée : à certains endroits des maires ou présidents de com com qui devaient partir ont dû prolonger, un nouveau conseil municipal élu mais non installé, des décisions prises localement en rupture avec le national (couvre-feu, port du masque obligatoire pour sortir).

Pour certains, le lien avec les élus a été soutenu : communication constante en continu au fur et à mesure de l’arrivée des informations avec le maire et les élus. Ce lien s’est également fait avec les nouveaux élus qui ont été tenus informés de l’évolution de la situation.

Mais pour beaucoup, les élus sont « hors du champ » et perdus (pour plusieurs raisons) et ils sont mobilisés (ainsi que leurs encadrements) dans la communication sous la pression des annonces gouvernementales, la pression des citoyens ou groupes divers, la pression de la reprise, les manipulations d’équipes en vue du second tour électoral… « On est sorti des élections avec des élus en campagne peu disponibles pour entrer directement dans la crise sans avoir eu le temps de se poser ».

La relation aux élus a connu des tâtonnements au début de la crise parce que les maires se sont d’abord recentrés sur leur commune et sur l’opérationnel de terrain et que le contexte institutionnel est plus instable avec des nouveaux exécutifs toujours en devenir et des « futurs-anciens » élus à remobiliser et sollicités de manière inédite. Des conditions qui ont conduit à une recentration sur les sujets avec une approche plus opérationnelle et la recherche de cohérence, une chaîne de décision plus réduite et une évolution dans la communication avec des réunions à distance.

Dans ces conditions, ce sont les équipes de direction qui ont porté et mis en place les actions sans la commande politique : « Par exemple, la carte collaborative avec le conseil de développement pour identifier les initiatives solidaires ». Les DGS se sont ainsi trouvés seuls et ont senti monter un niveau d’épuisement, « parce que le tourbillon est fort et on est aspiré » : « on n’est pas des héros et on sent bien qu’on est attendu ».

Les relations avec l’Etat

Les DGS ont dans l’ensemble mal digéré les couacs de l’Etat : « Comment l’État a-t-il pu nous demander d’organiser le premier tour des municipales dans la situation sanitaire qu’il connaissait ? » Les collectivités sont alors confrontées à un non-sens : des maires élus au premier tour non installés, un deuxième tour reporté, une interrogation sur la validité du premier tour.

Les DGS ont dû gérer un tourbillon permanent d’annonces et de contre-annonces des dirigeants nationaux. Le propos national génère une pression de l’opinion qui perturbe la gestion de la crise et la sortie de crise : «de manière générale, on a touché du doigt les limites d’un fonctionnement tout centralisé, l’adaptation s’est faite sur le terrain, par les collectivités locales. On a fait le service après-vente de l’Etat ».

« L’Etat en local, c’est une catastrophe, sans doute victime des grandes économies faites dans la fonction publique d’Etat. En situation de crise, il y a besoin de faire et l’Etat pose des difficultés là où on n’a pas besoin ».
Une autre difficulté a porté sur la coordination entre services d’État et services des collectivités : il y a eu très peu d’informations sur la vraie situation sanitaire locale et nationale et les DGS ont conduit en aveugle : « Deux seules consignes ont été données : la réquisition des masques pour les hôpitaux (impossible à mettre en place du fait de la présence d’EHPAD et de CMS sur le territoire) et l’interdiction de la vente de muguet le 1er mai. La collectivité s’est sentie délaissée ».